Конституционный Суд начал разбирать дело по жалобе граждан Ю.А. Гурмана и И.И. Болтушенко, а также Уполномоченного по правам человека на положения федеральных и региональных законов, позволяющих проводить муниципальные выборы по полностью пропорциональной системе. Дебаты между участниками были довольно бурными, с выражением полярных позиций – от утверждений о полном соответствии Конституции оспариваемых положений до заявлений о необходимости полного отказа от пропорциональной системы на муниципальном уровне.
При обсуждении данного дела часто смешиваются три различных вопроса. Первый: целесообразно ли использовать пропорциональную систему на муниципальном уровне? Важно уточнить, что речь идет о пропорционально-списочной системе; на уровне поселений я бы ответил, что это нецелесообразно. На уровне городских округов и муниципальных районов в определенных случаях это может быть уместно, но, скорее, в виде смешанной системы.
Второй вопрос: нужно ли федеральными или региональными законами запрещать использование пропорциональной системы на муниципальном уровне? Я считаю, что стоит давать муниципальным образованиям право выбора, даже возможность ошибиться. Тем не менее, можно установить определенные ограничения, не запрещая эту систему полностью, но ограничивая применение наименее удачных ее форм.
Третий вопрос: соответствует ли применение на муниципальных выборах полностью пропорциональной избирательной системы российской Конституции? Конституционный Суд должен сосредоточиться только на этом вопросе, который не так прост, как кажется на первый взгляд. Моя позиция заключается в том, что проблема заключается не в самой пропорциональной системе, а в многоуровневых барьерах и ограничениях, которые установлены российским избирательным и партийным законодательством.
С 2009 года действуют положения, согласно которым списки кандидатов даже на муниципальных выборах могут выдвигать только политические партии. Здесь есть сразу три ограничения: во-первых, списки не могут выдвигать группы избирателей; во-вторых, списки не могут выдвигать непартийные общественные объединения; в-третьих, у нас существуют только федеральные партии, а региональные и межрегиональные партии запрещены. Кроме того, требования по численности и строгие методы проверки этой самой численности, а также административные меры привели к искусственной селекции партий, и их число сократилось до семи. При этом три из них, несмотря на декларируемую численность, настолько слабы, что не могут участвовать в большинстве выборов.
В результате в выборах участвуют списки только четырех парламентских партий, а в последние годы были десятки муниципальных выборов, в которых участвовали всего два списка. Более того, списки часто выдвигают не местные отделения партий, а конференции региональных отделений, а новый закон также разрешил выдвигать списки на муниципальных выборах региональным политсоветам. Таким образом, список может выдвигаться группой людей, среди которых нет ни одного жителя данного муниципального образования!
Эти положения федерального законодательства превращают использование пропорциональной системы на муниципальном уровне в имитацию выборов, что и делает применение этой системы неконституционным. В разработанном нами проекте Избирательного кодекса РФ предлагается комплекс решений, которые позволят изменить характер использования пропорциональной системы на муниципальном уровне.
Во-первых, списки кандидатов на муниципальных выборах могут выдвигать не только федеральные партии, но и межрегиональные партии и непартийные общественные объединения. Во-вторых, на муниципальных выборах можно использовать открытые списки или связанную смешанную систему. В-третьих, пропорционально-списочная система может применяться только при условии распределения не менее 18 мандатов. Наконец, на муниципальных выборах может использоваться система единственного передаваемого голоса, что обеспечивает распределение мандатов пропорционально предпочтениям избирателей.