Статья подготовлена для аналитического проекта «План Перемен».
Автор: Виктория Полторацкая, политолог, магистрант Центрально-Европейского университета в Будапеште.
После распада Советского Союза у многих исследователей федерализма возникла гипотеза о том, что Россию ожидает аналогичный путь. Унаследовавшая структуру советских федеративных отношений, молодая федерация столкнулась с аналогичными проблемами: регионы, населенные этническими группами, требовали особой настройки политических институтов. Несмотря на отсутствие сепаратизма, характерного для Советского Союза, проблемы с такими регионами, как Татарстан, Башкортостан и регионы Северного Кавказа, быстро стали актуальными.
Важно отметить, что политические движения в этих регионах носят этнический характер, а не гражданский, как это происходило в советский период. На данный момент нет оснований считать, что подобные конфликты могут не повториться. Активная политическая и бюджетная централизация, установление негласных правил игры между федеральным центром и этническими регионами не создали формальных институтов, способных улаживать потенциальные конфликты, что означает, что этнический ресурс, мобилизованный в 90-е годы, находится в состоянии ожидания.
Федерации, прошедшие через аналогичные проблемы, выработали две стратегии: высокий уровень децентрализации и асимметричный федерализм. В мире существует не так много примеров сильно децентрализованных федераций. Классическими образцами подобных отношений являются Швейцария и Бельгия, где федеральный центр сохраняет полномочия по международному представительству, управлению вооруженными силами и координации бюджетного процесса, а регионы имеют свою политическую автономию и культурную независимость.
Однако для успешного распределения полномочий необходимо соблюдение двух условий: относительно небольшая территория страны и устойчиво работающие демократические институты. Их отсутствие ставит под угрозу продолжительное мирное сосуществование регионов и повышает риски территориального раскола. В условиях России, где устойчивых демократических институтов нет, многие региональные решения согласуются с федеральным центром. Децентрализация в таких условиях может привести к сепаратизму и разрыву отношений с центром.
Ситуацию усложняют большие расстояния: теряя формальные связи с федеральным правительством, периферийный регион может быстро сформировать новую политическую элиту, заинтересованную в укреплении своей власти. Мировая практика показывает, что сочетание удаленности, плохих политических институтов и этнической составляющей приводит либо к сепаратизму, либо к «региональному авторитаризму». Примером может служить Мексика, где региональные авторитаризмы успешно выжили после демократизации.
Наличие авторитарных региональных режимов в федерациях с общими демократическими процессами может объясняться «терпимостью» федерального центра. Эта терпимость может скрывать как желание использовать региональные режимы в своих интересах, так и отсутствие ресурсов для влияния на них и демократизации. Россия уже сталкивалась с подобными региональными авторитаризмами в 90-е годы, и полная децентрализация может повторить этот сценарий.
Полная децентрализация включает не только выборы на местах, но и широкие бюджетные полномочия, а также административную автономию. Если центр отдаст все рычаги управления регионам, он утратит контроль, необходимый для формирования новых демократических правил игры. Это может привести к созданию местной вертикали власти в регионах с сильным этническим ресурсом.
Альтернативой децентрализации является асимметричный федерализм, который применяют такие страны, как Канада и Индия. Идея заключается в том, что регионы с особым этническим, языковым или культурным составом получают дополнительные полномочия, что создает стимулы оставаться в составе страны и уменьшает привлекательность сепаратизма. Например, канадский Квебек имеет возможность самостоятельно распоряжаться своей налоговой системой, хотя часть собранных налогов поступает в федеральный бюджет.
Какой тип полномочий предоставлять регионам, зависит от факторов, вызывающих их особое внимание. Индийский штат Джамму и Кашмир, например, имеет особые права в области безопасности, что позволяет ему самостоятельно решать конфликты с соседним Пакистаном, несмотря на низкий уровень развития.
Однако аргумент против асимметричного федерализма заключается в том, что для большинства регионов без ярко выраженного этнического состава нет причин принимать особые условия. Это может вызвать требования о большей децентрализации и межрегиональные конфликты. В процессе демократизации и развития федеративных отношений России предстоит выбрать между строительством национального государства, ориентированного на титульную нацию, и признанием разнообразия наций с организацией институциональной поддержки территорий с особым этническим составом.
Вторая стратегия требует тонкой настройки политических институтов и внимания к экономическим и культурным характеристикам регионов, а также символической политики от федерального центра, поддерживающей множественные идентичности. Это может потребовать не только специальных культурных полномочий для разных регионов, но и создания совершенно иной политической системы, признающей многообразие на политической арене.
Проект «План Перемен» стремится инициировать общественную дискуссию о будущем России. Мы открыты к сотрудничеству со всеми экспертами и политическими силами, ориентированными на демократию. Контактный адрес: planperemen2018@gmail.com.