Вчера Государственная Дума приняла в первом чтении закон, предоставляющий регионам право самостоятельно решать вопрос о выборах губернаторов. Некоторые оппозиционные политики восприняли это как попытку ликвидировать выборы губернаторов, что вновь привело к критике в адрес президента. Признаюсь, что сам я способствовал появлению этого закона, но с совершенно другой целью – когда обсуждался вопрос о возвращении к прямым выборам, я считал важным не делать их обязательными для всех регионов.
Я всегда придерживался этой точки зрения, начиная с того момента, когда в 1995 году при Ельцине была введена система прямых выборов. В этой записке, направленной в Кремль и Госдуму, я обосновываю свою позицию.
1. Почему необходимы разные подходы
Российская Федерация – это страна с разнообразными условиями в различных регионах. При обсуждении вопроса о необходимости различных методов формирования исполнительной власти важно учитывать следующие факторы:
- Многообразие типов субъектов РФ. Существуют города-мегаполисы, такие как Москва и Санкт-Петербург, регионы с однородным и плотным населением, а также малозаселенные районы и регионы с разнообразным этническим составом. В компактных и однородных регионах проще организовать прямые выборы, в то время как в регионах с многонациональным населением, как Республика Дагестан, единоличное руководство может оказаться менее эффективным.
- Различия в социально-экономическом развитии. Уровень жизни в разных регионах различается значительно – от 30-40 тысяч долларов в Москве до 2-3 тысяч долларов в республиках Северного Кавказа. Эффективность прямых выборов как средства управления зависит от социально-экономического уровня региона, что нередко приводит к возникновению авторитарных режимов в условиях низкого уровня жизни и образования.
- Политические режимы. В некоторых регионах результаты выборов предсказуемы и доминирует одна партия, в то время как в других наблюдается реальная конкуренция. Например, результаты «Единой России» на выборах Государственной Думы 2011 года варьировались от более 90% в республиках Чеченская и Дагестан до менее 33% в ряде областей. Прямые выборы в регионах с низкой конкуренцией по сути не отличаются от назначения и требуют больше затрат.
2. Почему возможны разные способы
Существует мнение, что способ формирования исполнительной власти в регионах должен быть единым – либо повсюду прямые выборы, либо назначение. Однако это противоречит принципам равноправия субъектов РФ, изложенным в Конституции. Из ее положений не следует, что в каждом субъекте исполнительная власть должна быть устроена идентично.
Федеральный закон может установить общие принципы, включая различные варианты формирования органов исполнительной власти, оставляя выбор за регионом. Так, в уже существующем федеральном законодательстве предусмотрены различные аспекты организации власти в регионах. Разнообразие подходов лучше соответствует основным положениям Конституции о самостоятельности субъектов.
3. Какие варианты следует предусмотреть
В качестве основного варианта необходимо закрепить прямые выборы руководителя региона. Альтернативным вариантом, особенно для республик Северного Кавказа, должно стать наделение полномочиями через региональный парламент. Это соответствует модели правления в многих европейских странах и в такой многонациональной стране, как Индия.
Победившая на выборах партия формирует правительство, включая кандидатуру высшего должностного лица. Если партия обладает большинством мест, она формирует правительство самостоятельно; если менее половины, то возможно создание коалиции с другими партиями.
Все механизмы федерального контроля, включая возможность согласования кандидатур с президентом и право отправить в отставку высшее должностное лицо, сохраняются независимо от выбранного варианта.
4. Как регион будет осуществлять выбор варианта
- По умолчанию в регионах действуют прямые выборы.
- Регион может перейти на парламентский вариант, при этом процедура должна быть достаточно сложной и требовать значительной поддержки. Возможные варианты включают:
- Квалифицированное большинство, например, две трети депутатов регионального парламента.
- Референдум, инициированный высшим должностным лицом и региональным парламентом, что позволит избежать спекуляций о противостоянии «элиты» и «народа». В любом случае целесообразно установить срок около года для реализации парламентского варианта.